当前，“银发浪潮”正快速向中国奔涌而来。第六次全国人口普查数据显示，我国大陆人口为13.4亿人，其中60岁及以上人口占比达到13.26％。按照联合国的标准，一个地区60岁以上人口占比超过10%，即称为老龄社会。

　　发展老龄事业关乎国计民生。 “十二五”规划纲要明确提出，要积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业。据权威部门测算，未来 不到40年，中国老龄人口占比将超过30%。由于我国多数属于“421”式家庭结构，届时将面临前所未有的压力和挑战。养老问题的顺利解决，不仅决定着每 个家庭的幸福，更关乎整个社会的和谐稳定。

　　老龄化社会也给养老产业带来 了巨大的发展机遇。养老产业属于劳动密集型产业，其发展对扩大社会就业大有裨益。据估算，从2010年至2030年，我国养老产业从业人员将从2000万 人激增到7800万人，提高就业率约2%以上。如果按照老年人口与护理人员3∶1的比例配备，仅此一项就能增加就业1000多万人。

　　同时，养老产业具有产业链长、涉及领域广等特点，并对上下游产业具有带动效应。预计未来20年，我国养老产业规模有望达到20万亿元以上，对GDP的拉动作用将会十分明显。

　　可以预见，中国未来的养老产 业将是一个充满无限发展潜力的产业，一个闪耀着银色光辉、充满着幸福感与责任感的产业，一个让普天下儿女期待与牵挂的产业。从更高的层次看，老人受尊敬， 是人类精神领域最美好的一种特权。未来，中国的养老产业不光是要照顾好老人的衣食住行，更重要的是能够给予他们精神上的慰藉、心理上的呵护以及全面的关 怀，让每个老人都能在体面与尊严、健康与快乐中走过人生最后的旅程。

　　千里之行，始于足下。当前中国尚处于起步阶段的养老业究竟需要解决哪些最迫切的问题？

 

 

 

社会资本，亟待撬动

　　当前，中国已经进入老龄人口快速增长期。与庞大的社会需求形成反差的是，中国养老业的供给仍然存在较大缺口。破解这一难题，除了政府部门高度重视、加大投入以外，吸引社会资本进入老龄产业是关键所在。半月谈记者调查发现，当前社会资本对于投资养老产业态度并不积极。

 

　　政府补贴购买保险，化解养老机构意外风险

　　“能养小，不养老”是当前很多社会投资者的心态。山西省老龄委副主任续爱峰说，在多数投资者眼里，养老机构就是个“烫手山芋”。老人像小孩，却 比小孩更难伺候；发展养老机构不仅格外辛苦，还容易出现老年人意外伤害等风险。而意外风险解决机制的缺失，加剧了民资对进入养老产业的心理抗拒。

　　了解到，甘肃兰州一家老年公寓２００６年运营至今，因各种老人意外赔付就达到９０多万元。由于没有保险理赔，这笔高额支出都得由这家公寓自身承担。这种“骑虎难下”的例子在已涉足养老产业者中非常普遍。

　　山西太原市一家老年公寓入住老人向记者反映，老年公寓的各项服务都很好，就是收的保证金有点多。记者看到，这家养老院收取的保证金从一万元至数万元不等，而且明码标价。太原一家在当地口碑较好的托老院也向每位老人收取１５００元的医疗备用金，属于当地此类收费较低的。

　　养老机构称，收取保证金、医疗备用金是因为自己也有难处。一位经营者说，老人一旦出现意外，无法判定究竟是何方责任，最后往往要养老院来承担。“养老院需要把这个风险承担起来，但我们确实承担不起。”

　　为了自我保护，一些养老机构普遍加强了对老人入住的审核要求，甚至拒绝收住失能失智老人。

　　走访一些保险公司了解到，保险方只给能走动的老人上保险，并且有明确的年龄限制。而恰恰相反的是，上了年纪、失能失智的老人却是最需要保险的。这对矛盾得不到解决，进一步限制了养老产业的延伸发展。

　　中国老龄产业协会副会长曾琦分析，在高风险、低回报的养老产业现状下，相应风险解决机制的缺失，将更多的社会资金挡在了养老产业的门外。

　　上海市社科院人口与发展研究所所长周海旺说，较早于我国迈入老龄化社会的日本，采用政府埋单的方式给老人上意外伤害保险。我国可根据国情，借鉴工会部门“职工大病互助”的方式，强制规定企事业单位购买老人意外伤害保险，以降低政府的经济负担。

　　上海市老年学学会秘书长孙鹏镖建议，建立健全商业保险机制以分担养老机构风险，同时政府要对承担社区健康养老服务的养老机构给予一定的补贴，以鼓励大家提供社区养老服务。

　　盘活土地资源，破解养老机构用地难

　　“如果再没有政策，不出５年，我们的三处养老院就只剩下一处了。”太原市“比家美”托老院总经理杨玉龙说。１９９９年，他和姐姐杨喜凤相继开办了三家养老院，到目前为止，这三处中有两处面临“居无定所”的困境。

　　土地问题不仅让杨玉龙这样的投资者感到巨大压力，也让一些城市老龄工作者头疼。南京市中心城区鼓楼区民政局副局长郑峰说，市民希望发展身边的养老院、托老所，但鼓楼区２６．６平方公里土地已开发完，想增加床位很难。

　　上海中心城区徐汇区老龄人口占比已达到２４．６６％。徐汇区民政局老龄工作科科长周凤萍说，养老床位急需增加，但徐汇区已没有土地资源，过去几年曾对原有养老机构、旧厂房、幼儿园进行了改建，现在这些“存量”已全部用完。

　　“如在郊区增加养老床位，因交通、医疗不便，不受老年人欢迎。”周凤萍说，“进养老院的老人很多是失能、半失能老人，对医疗条件较为看重，而最好的医疗资源往往集中在城市的中心城区。”

　　在甘肃兰州、山西太原等地，半月谈记者发现，养老院、老年公寓大都被“挤”到了城市的边缘地带。号称甘肃最大的老年公寓——阳光老年公寓就在兰州市郊东面一片黄土山之间，偏僻难找。

　　业界专家分析，土地之所以成为城市养老吸纳民间资本的一道坎，不仅在于城市土地价格昂贵，与养老的公益性、微利性有冲突，还与过去城市规划对养老欠考虑有关。

　　推动养老产业发展，破解横亘在社会资本面前的这道坎，当前需要出台更灵活的土地政策，进一步盘活土地资源。甘肃省国土资源厅相关专家介绍，民办 养老机构虽说带有公益性，但仍以营利为目的，按照国土资源部第９号令规定，是不能获得划拨用地的。要解决养老这类微利、带有公益性的行业用地问题，需要国 家有关部门出台新的政策。

　　一些养老机构投资者、老龄工作者认为，现在很多城市民办养老机构都是租赁土地，这往往需要改变土地使用性质。政府在这方面也应出台一些灵活政策，简化审批程序，以鼓励民间资本进入养老行业。另外，在新的小区建设和城市规划中，应要求预留养老用地。　

　　加大扶持力度，让公办、民办养老机构站在同一起跑线

　　山西一家托老院在当地小有名气，创办者因爱心呵护老人曾受到多次表彰，但记者在此采访时，托老院的简陋和拮据令人心酸：一架由经营者自己设计制作的“简易送饭梯”虽已锈迹斑斑，却仍在使用。

　　“这里收住的九成以上都是失能失智老人，通过送饭梯，老人们就能尽快吃到热腾腾的饭。”这位经营者说，自制送饭梯只能用来送饭，不能乘人。买部电梯对公办养老院来说不算难事，但对他们来说就是大事。

　　多头管理、水电补贴落实不到位、硬件建设落后等，都是民办养老机构反映比较普遍的问题。他们认为，养老院无论民办、公办，都应有个公平竞争的环境，但两者却不能站在同一起跑线上。　

　　“民营的主要是硬件跟不上，公办公营也面临种种问题。”一位业内人士主张养老机构应走“公办民营”或“民办公助”的路子，应该给予民办养老机构相关补助以及水电优惠。但现在一些地方补助太少、太低，甚至还有规模限制。

　　太原市老龄委副主任韩永兴等多位专家认为，在理顺民办养老机构经营体制的基础上，应该借鉴和推广重庆、上海等地对民办养老机构按床位数提供一次性补助和年度运营费补助等做法，吸引社会资金进入这一领域。

　　上海市浦东新区潍坊社区服务中心主任陈维介绍，在上海，中标政府养老服务项目的养老机构一般会赢得政府２０％至３０％的启动资金，但因项目启动 人力成本等过高，许多机构仍无力支付。“解决这一问题，可以由政府设立专项基金补贴给银行，通过银行向有资质的养老机构发放贷款。”

政府职责，尚需明确

　　在调研中发现，当前，在发展养老产业过程中，一些地方政府过度介入养老产业和对养老产业扶持不够的情况同时存在，这往往影响到养老产业的社会化程度和健康发展。如何摆正位置、定位好角色，是政府理顺养老产业体制机制的前提条件。

　　做好“托底”“扶高”两件事

　　“上海的一张养老床位每月的成本在3000元左右，但平均的收费标准是每月1000多元。”上海市社会福利行业协会副会长胡丁捷介绍说，政府主办的养老机构，客观上确实起到了平抑价格的作用。

　　但在部分民办养老机构看来，政府资金对公办养老机构的“过度关注”，却在一定程度上压缩了民办投资者的生存空间，不利于民间资本对养老业的长远投资。

　　“政府投资往往数额巨大，同等服务中，公办机构的价格往往低于市场价格，客观上形成垄断。”上海亲和源股份有限公司研究中心王波说。　

　　在不同经济成分的养老服务和产品之间，如何才能形成一套良性循环的竞争机制？专家给出了“产业分类”“补贴转移”的提议。

　　复旦大学经济学院教授李洁明认为，在养老产业这一公益性市场领域，政府需摆正位置，集中精力做好两件事：一为“托底”，做好基础性服务和建设；二为“扶高”，利用政策撬动民间资本进入中高端市场。做到两翼并进，促进养老产业多元化、分层次健康发展。

　　他说，目前，部分一线城市所出现的少数高端老年住宅项目，只有少数富裕的老年人才有能力入住，而大部分中低端的市场需求则未能照顾到。政府要发挥主导作用，根据养老产业的市场属性分类，按照“公共物品”“私人物品”和“准公共物品”的不同层次，有所为有所不为。

　　“公共物品”领域，包括老年公益服务设施、基础社会养老机构等在内，政府应直接供给，或由市场提供而政府购买，向老年人免费提供；对于“准公共 物品”和“私人物品”，政府应隐身而退，让位于市场，根据实际需求，以政策扶持的形式引来社会力量，形成“不求所有，只求所用”的良性竞争机制。

　　“养老产品的基本要素已经市场化，却不让价格市场化，市场必然失去活力。”胡丁捷建议，可把部分政府对公办机构的“暗贴”转为对老年人的“明贴”，如发放养老服务卡等，通过老年人消费，激活养老产业市场。

　　理顺行政管理体制

　　一些受访人士称，从不同省份的工作实效来看，老龄工作开展得好坏与否，与“体制关系非常大”。中共中央、国务院曾于2000年颁布下发《关于加 强老龄工作的决定》，明确将各地各级老龄委办公室设在民政部门，目前全国多数省份也都采用了这种体制。但实践证明，在这种体制下，老龄工作开展并不理想。

　　2010年，全国老龄工作会议在太原召开，太原市的“居家养老”模式受到国家老龄委的肯定，并且吸引了兄弟省份前来“取经”。在各地对太原市老龄工作的做法进行学习了解的同时，太原市老龄委的机构设置也颇受关注。

　　“太原市老龄委办公室由太原市委直属。”太原市老龄委副主任韩永兴说，与多数省份所不同的是，民政部门不是太原市老龄委的领导单位，而是反过来，民政部门成为太原市老龄委的成员单位。

　　另据介绍，近年来，山东老龄工作开展的水平在全国名列前茅，其中很重要的一个原因就是，山东各级老龄办也独立于民政部门之外，普遍由当地政府直属。

　　受访人士认为，目前按照国家政策，一些地方多将老龄办设在民政部门里面，这种机构设置直接导致了民政部门兼具老龄委“成员单位”与“领导单位”的双重身份，两者之间存在矛盾，不利于开展工作，这一体制问题亟待解决。　

　　“中国未富先老，面临重重难题待解。在理顺体制的基础上，还要注意加强对地方领导的引导，提高其开展老龄工作的意识，避免出现‘国家急，地方不急’的情形。”一位业内人士建议。

　　发展中国养老业，政府的角色到底该如何定位？业内人士给出了四个关键词：服务、规划、政策、监管。

　　对于服务一词的理解，受访者多数认为，眼下政府最需要解决的是信息沟通的问题。老龄行业虽然多次举办展销会和博览会，但老年人需求得不到满足、市场信息不对称等问题依然存在。

　　业内人士期待，政府能够承担起养老市场的信息中介职能，为需求方和供应方提供信息服务，扶持和培育专业中介信息机构。

　　李洁明建议，政府经济主管部门应定期组织较大规模的老年商品交易会或贸易洽谈会；委托有关部门和科研机构经常进行老年消费市场调查，将调查结果广为传播，为有意投资老龄产业的企业家提供较为充分的市场研究资料，从而为社会资本介入老年市场做好辅导工作。

　　此外，专家认为，政府也可参照演出、体育、美术等行业的经纪人功能，扶持和培育老年市场的专业中介信息机构。比如日本相关法律规定，地方政府必 须为老年人提供产品信息和咨询服务，开设常年性展示会，设定固定场所，促使老年产品交易和相关信息发布，以拉近老年市场供求双方的距离，促进老年市场发 展。

　　对于政府如何做好规划，一些基层养老工作人员和专业人士认为，政府要舍得拿出一些好的地段，用好一些闲置资源，通过改造、租赁，用于养老机构建设，满足老年人的实际需求。

　　在政策方面，上海市老年学学会秘书长孙鹏镖、中国老龄产业协会副会长曾琦认为，老龄产业的政策制定应当打开行政和行业管理的界限，对于参与老龄 产业领域的所有企业，制定特别的扶持和优惠政策。国家发改委、民政部、卫生部、住建部和国家税务总局等部门应共同出台老龄产业的相关政策，一同支持老龄产 业的发展。

　　另有专家建言，政府在出台一些养老床位建设补贴和优惠政策时，应多进行市场需求的调研，根据市场需求制定相应的鼓励政策，引导床位建设更加合 理。比如针对当前“医养合一”护理型养老院市场需求旺盛的现状，可以提高这一类型养老院的补贴标准。江苏苏州已经开创先河，将医保与一些护理型养老院对 接，让老人在护理型养老院也可刷医保卡。
孙鹏镖认为，加强对从业者的资格认证，强化价格监管和质量抽检制度，以及对消费市场净化、杜绝商业欺诈，释放老年消费群体购买力，都是政府监管职能的体现。多管齐下，方能促进养老业大发展。
    我国的养老产业正处于起步阶段，还面临着一系列的难题和压力，唯有坚持改革创新才能打开局面。半月谈记者近期在江苏、甘肃、山西等地采访时，了解到一些地区不断创新养老模式，不但有效化解了现实难题，还开创了政府、企业、老人三方共赢的局面。

 

创新模式，三方共赢

　　居家养老：“虚拟”化解现实难题

　　见到韩玉珍老人时，三名家政公司服务人员正在为老人擦玻璃。这些家政服务人员是甘肃兰州市城关区虚拟养老院根据老人的需求派来上门服务的。老人已是70多岁，独居于兰州市城关区庆阳路一栋居民楼内。

　　韩玉珍老人告诉半月谈记者，子女们平时工作很忙，一周或两周才能来看望她一次，日常洗衣、做饭，她自己还能应付，但是擦玻璃、水电和家电维修之类，她就无能为力了。自从“入住”了虚拟养老院，她的日常生活方便了许多。
虚 拟养老院主要针对居家养老服务，其实质是运用现代网络和通信技术，搭建一个呼叫平台，在居家老人和有关服务企业之间搭建一座桥。老人需要何种服务，给呼叫 平台一个电话，呼叫平台就会指派相应的企业上门服务。服务需要收取相应的费用，而政府根据老人的经济和家庭状况给予一定补贴，并监督服务质量。

　　较早创办虚拟养老院的是江苏苏州市的沧浪区。这个区现有60岁以上老年人约6.7万,占全区总人口近21%,约98%的老人选择居家养老。为了 给居家老人提供良好的服务，他们选择了一家优质物业管理企业，于2007年投资组建了“沧浪区居家乐养老服务中心”，开始了“邻里情”虚拟养老院的运营。

　　居家乐养老服务中心主任刘俊秋说，养老院建设投资不到150万元，就基本解决了3500多户近6000位老人的养老需求,其成本远低于机构养 老，而且“入住”老人还在不断增加。目前,这一虚拟养老院已经吸引了国内100多家优秀服务机构加盟，内容涉及家政便民、生活配送、医疗保健、物业维修、 人文关怀、娱乐学习等6大类53项，几乎涵盖了日常生活的所有服务项目。

　　点评：虚拟养老院实现了政府、老人、企业三方共赢。政府以较少的投入，服务了最广大的老人；老人得到了政府补贴，住在家中就可以得到专业的生活照料；加盟虚拟养老院的企业也获得了更多的服务对象，能得到较好的收益，安排更多人就业。

　　就近养老：“长者公寓”两全其美

　　江苏省江阴市的山泉村是一个风景秀丽的小村庄，这个村在新农村建设中，充分考虑村民的养老需求，建设“长者公寓”的做法让人眼前一亮。

　　65岁的山泉村民王连珍就住在“长者公寓”，记者在王连珍家看到，这是一栋楼的一层，大门朝南，房间不大，但设施齐全，一室一厅，一厨一卫，从进门到各个房间，都是无障碍的，装修设计充分考虑了老年人的生活需求。

　　王连珍老人告诉记者，她去年12月入住“长者公寓”，每月租金250元，儿子也住在同一栋楼上。儿子的房子是购买的，而她住的公寓是儿子向村委会租的。“儿孙每天都能见，但不和他们住在一起，这样相处更称心。”王连珍说。
山 泉村党支部书记李全兴介绍，近两年，村庄在统一改造过程中，将安置村民的每栋楼的一层朝南的房子预留出来，然后投入一定资金统一装修，通水通电通煤气，购 置必备的各种家具和生活用品，建成老年人公寓，以较低的价格租给老人居住。同时，小区建设也充分考虑了养老需求，设置了健身康复中心、娱乐活动中心、医疗 服务中心等,以满足老人娱乐、健身、看病的需求。

　　山西太原市晋源区金胜镇新村也进行了类似的探索。这个“城中村”因为人地矛盾突出，村里集资建设了村民住宅楼,以户为单位进行分配。与此同时，村里考虑养老需求，由村集体企业出资，为全村老人建起了老年公寓。

　　根据规定，本村老人年满60岁支付5000元押金，即可申请入住老年公寓,待老人百年或自愿退居后,村委会连本带利全部退还押金。考虑到老年人的需求，公寓就建在距村民住宅楼几百米的地方，水电暖齐全,村里统一装修。

　　点评：就近养老是另外一种形式的社区养老服务。山泉村、新村都是经济实力较为雄厚的村庄，并非每一个社区、村庄都能建设此类养老公寓，但是，他 们在村庄改造中提前考虑养老需求的理念却是值得学习的。在新小区建设或者新农村规划中，必须预留一定的养老用地，用以建设就近养老公寓、日间托老所或其他 养老设施。

　　机构养老：“医养合一”成新趋势

　　苏州夕阳红护理院是江苏省一家示范性养老机构。苏州市老龄办一位工作人员告诉记者，入住这个护理院，常常需要排队。

　　院长刘军原来是学医的，曾在苏州市第五人民医院工作，1993年下海做生意积累了一定资本。2006年，他开始筹备建设这个“医养合一”的养老院，2007年正式开院。最初是50张床位，地是租的，房子是厂房改造的。

　　筹办养老院前，刘军进行了市场调研，了解到城市养老需求非常强烈，人们需要将一些失能老人送进一个既能养老又具有一定医护条件的机构，而他本人 也曾有过同样的需求。“因为哥哥和姐姐都在国外，我和爱人最多时要赡养4位老人，其中3位老人中风。”刘军说，“当时家中要请两个保姆，还常常顾不过 来。”

　　于是刘军创办了这样一个医养合一的养老机构，购置了基本的医疗设施和抢救设备，既提供养老服务，又具有一定的医护能力，主要接收失能老人。果然，养老院办起来后，持续火爆。通过滚动发展，现在刘军的养老院已拥有120名员工，其中医务人员70多人。

　　苏州市老龄办副主任刘贵祥认为，医养合一的护理型养老院在一些城市已渐成趋势，更符合城市老人希望在医疗资源较为集中地区养老的需求。刘贵祥介 绍，苏州市在补贴民营养老院建设中，就将全护理型养老院的补贴提高到5000元/床，比普通养老院建设补贴高出1倍，引导发展医养合一的护理型养老院。

　　点评：医养合一的养老模式之所以受欢迎，是因为找准了市场和社会需求，解决了很多家庭的后顾之忧，大大减轻了老人及其子女的负担。同时，由于政府部门大力扶持，也保证了护理型的民营养老院能够获取一定收益，从而激发了后者的积极性。